La France est-elle légalement tenue de rembourser sa dette ?

Les Surligneurs 2025-10-22 View source

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À chaque échéance budgétaire, son spectre revient hanter les décideurs publics : comment rembourser la dette de plus en plus énorme de la France ? Alors que l’examen du projet de loi de finances 2026 s’ouvre vendredi au sein de l’Hémicycle, certains songent à cesser de rembourser les créanciers. Mais la France en a-t-elle le droit ?

« Il est urgent de dépenser moins. » Lors de son discours de politique générale à l’Assemblée nationale, le 14 octobre, le Premier ministre, Sébastien Lecornu, a une fois de plus alerté sur le niveau des dépenses de l’État qui menacerait « la souveraineté » de la France. « Nous ne pouvons pas placer notre pays en dépendance durable de prêteurs étrangers », a plaidé le chef du gouvernement, avant d’annoncer un objectif de déficit de 4,7 % en 2026, contre 5,4 % en 2025.

Reléguée en note de bas de page pendant la récente crise politique, la question du remboursement de la dette devrait finalement revenir dans les débats, alors que s’ouvre vendredi, au sein de l’Hémicycle, l’examen de la partie recettes du budget 2026.

Au second trimestre 2025, la dette publique française s’établissait à 3 400 milliards d’euros, soit 115 % du PIB, le troisième taux le plus haut de la zone euro, après la Grèce et l’Italie. L’an prochain, la France devra lever 310 milliards d’euros pour financer le déficit et payer les dettes arrivées à échéance. Soit près de cinq fois le budget de l’Éducation nationale. De quoi s’interroger : l’État est-il prisonnier de ses créanciers ?

En août dernier, alors que l’ancien locataire de Matignon, François Bayrou, disait vouloir s’attaquer à l’« Himalaya » de la dette publique, Jean-Luc Mélenchon temporisait sur France Inter : « Les 3 000 milliards de dettes ne sont pas les nôtres. Ce sont ceux d’investisseurs étrangers à 60 %. […] S’ils s’amusent à vouloir mettre la France en banqueroute, ils en paieront l’addition », avertissait le leader de La France insoumise.

Une allusion à peine voilée à la possibilité que la France cesse d’honorer ses créances par mesure de rétorsion. Si Jean-Luc Mélenchon dit « ne pas vouloir aller jusque-là », il soulève une épineuse question de droit : l’État est-il légalement tenu de rembourser ses prêteurs ?

Pas de défaut depuis 200 ans

Pour se financer, l’État émet des obligations sur les marchés financiers. Les investisseurs qui achètent ces titres passent un contrat avec l’administration : en échange de l’argent qu’ils prêtent, l’État leur verse des intérêts. Chaque obligation doit ensuite être remboursée à l’échéance convenue. Et la France est plutôt bonne élève : elle n’a pas fait défaut sur sa dette souveraine depuis 1797.

Cette hypothèse est d’ailleurs écartée à court terme par les agences de notation. Mais si cela devait arriver, « le principe est le même pour les États et les particuliers : si vous ne remboursez pas votre emprunt, vous êtes alors en rupture contractuelle », explique Mathias Audit, professeur de droit privé à l’École de droit de la Sorbonne, auteur d’un article scientifique sur le “défaut souverain”.

« N’importe quelle partie lésée serait fondée à aller en justice [pour obtenir réparation] », abonde Sébastien Kott, professeur de droit public à l’université de Poitiers et co-auteur du manuel Finances publiques (Enrick B éditions, 2023). « Si vous respectez l’État de droit, alors vous devez rembourser vos dettes. »

L’État peut renégocier sa dette

L’État n’est toutefois pas complètement désarmé. Avant de faire défaut sur sa dette, il peut renégocier ses emprunts avec les créanciers grâce aux clauses d’action collective (CAC). Depuis janvier 2013, tous les contrats européens de dette publique dont la durée est d’au moins un an sont assortis de ce mécanisme de « sauvetage », instauré après la crise de la zone euro. Concrètement, l’État peut réduire ses créances s’il trouve un accord avec une majorité qualifiée de prêteurs. Ses termes s’appliquent alors à l’ensemble des financeurs.

Le premier pays européen à avoir instauré ce mécanisme est la Grèce, en 2012, dans le cadre de la restructuration de sa dette par la Troïka (Fonds monétaire international, Commission européenne et Banque centrale européenne). À l’époque, le Parlement grec a voté une loi qui modifiait rétroactivement les contrats obligataires pour y inclure les CAC. Après négociations, le gouvernement est ainsi parvenu à faire baisser de moitié le montant de milliers d’obligations. Au grand dam des investisseurs, qui ont perdu la moitié de leur argent investi.

En 2015, saisi par des épargnants s’estimant lésés par la dévaluation de leurs titres, le Tribunal de l’UE a estimé que leurs pertes étaient en réalité liées aux « risques ordinaires » associés au secteur financier. Sept ans plus tard, dans une affaire similaire, la juridiction a rejeté les demandes d’indemnités de créanciers faisant valoir la violation de leur droit de propriété, au motif que la loi grecque « répondait à des objectifs d’intérêt général ».

Contrairement à la Grèce de 2012, la France est loin de faire défaut sur sa dette. Et les CAC figurent déjà dans son arsenal réglementaire. Mais pourrait-elle, elle aussi, modifier sa loi pour y insérer un moyen inédit de réduire ses créances ?

« Techniquement, comme les contrats d’emprunt émis par la France sont soumis au droit français, l’État pourrait avoir recours à ce procédé. Mais c’est un fusil à un seul coup : maintenant, tous les titres grecs sont régis par le droit étranger », prévient Mathias Audit. Autrement dit, le vote de la loi grecque a échaudé les investisseurs, qui préfèrent dorénavant signer des contrats en droit étranger, de peur de perdre leurs investissements en cas de nouvelle modification du droit national.

La menace des fonds vautour

Reste une autre possibilité : suspendre unilatéralement le remboursement des emprunts – et advienne que pourra. « Juridiquement, dans l’absolu, si l’État ne veut pas payer, il ne paye pas. Le recours à la compétence souveraine pour répudier la dette, c’est un peu l’arme atomique à laquelle les États ne préfèrent pas avoir recours, de peur des conséquences sur la confiance [des marchés] et la monnaie », explique Jérôme Germain, maître de conférences en droit public à l’université de Lorraine.

« Les conséquences d’une rupture contractuelle sont ensuite assez lourdes, parce que cela ouvre la voie à des contentieux qui durent des années. Les titres sur lesquels les États font défaut sont en général rachetés par des fonds vautour qui essaient d’exécuter les contrats devant les juridictions », rajoute Mathias Audit. Plus de 20 ans après la banqueroute de l’Argentine, en 2001, le pays continue de ferrailler devant les tribunaux saisis par ses créanciers.

Autrement dit, si la France venait à couper le robinet aux financeurs, la bataille se jouera dans les salles d’audience. Et faute de jurisprudence sur le défaut de titres souverains français, difficile de pronostiquer son issue avec certitude. La docteure en droit public, Liliane Icher, s’y est tout de même essayée dans sa thèse, soutenue en 2016, consacrée à l’obligation juridique du remboursement de la dette française.

La « sévérité » des juges

Son constat est, de prime abord, sans appel : « L’étude du droit positif et des décisions historiques […] permet de penser que les juges se montreraient sévères si une administration n’honorait pas ses engagements financiers », écrit la chercheuse. Elle observe que les juridictions choisiraient probablement de privilégier la stabilité financière. Laquelle, dans un contexte « néo-libéral », « ne peut être instaurée que si les personnes publiques paient leurs créanciers parce que ces versements créent de la prévisibilité ».

Mais si inconcevable soit-il actuellement, le refus de remboursement de la dette paraît tout de même « juridiquement défendable » aux yeux de Liliane Icher : « En définitive, ce n’est qu’une obligation contractuelle. Or, l’État a d’autres obligations et en période de crise, il peut ne pas parvenir à toutes les remplir. C’est un dilemme classique de la hiérarchie des normes en droit : si vous favorisez l’obligation contractuelle de paiement, vous éclairez les droits et libertés fondamentaux de type libéraux. Mais l’État peut aussi dire qu’il préfère continuer à payer ses fournisseurs pour l’hôpital et argumenter en faveur du droit social. »

Si ce moyen de défense « est accepté par les juges », « ils estiment généralement que l’État fournit suffisamment de services publics pour réduire leur fonctionnement et continuer à payer leurs créanciers », remarque Liliane Icher.

La Cour européenne des droits de l’homme a, par exemple, condamné la Russie, en 2011, à payer des créanciers expropriés, alors que la Cour constitutionnelle russe avait accepté la mesure « dans des circonstances où les ressources budgétaires [étaient] insuffisantes pour résoudre de nombreux problèmes d’ordre social relatifs au respect du droit à la vie et de la dignité de la personne ».

Selon Liliane Icher, la primauté de l’obligation légale de payer la dette « pourrait [donc] entrer en contradiction » avec l’expression de « préférences politiques » par les citoyens. D’autant plus que le débat public sur le recours à l’emprunt souffre, d’après la chercheuse, de postures « contradictoires » et « erroné[e]s », portant atteinte à la sincérité du « consentement libre et éclairé » à contracter de la dette.

« Mais on pourrait vous répondre que le peuple français a voulu [la dette] : il a élu les gouvernements qui ont donné ces politiques-là, donc c’est difficile de dire [qu’elle s’est constituée] contre la volonté du peuple », relève Jérôme Germain. En politique comme chez le notaire, encore faut-il que les nouvelles générations en acceptent l’héritage.

 

Auteurs :

Auteur : Nicolas Turcev, journaliste

Relecteurs : Etienne Merle, journaliste

Jean-Paul Markus, professeur de droit public, université Paris-Saclay

Vincent Couronne, docteur en droit européen, enseignant à Sciences Po Saint-Germain-en-Laye

Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun

Secrétariat de rédaction : Nicolas Turcev, journaliste

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