Taxation des multinationales : l’amendement à 26 milliards d’euros est-il conforme au droit ?

Les Surligneurs 2025-11-14 View source

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Défendu par le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale, Éric Coquerel, ce nouvel impôt inséré dans le budget 2026 vise à combattre l’évasion fiscale des grands groupes. Mais loin de renflouer les caisses de l’État, il devrait en réalité être inapplicable.

Il ne fait que quelques lignes, mais il donne du fil à retordre aux spécialistes les plus aguerris de droit fiscal international. Le 28 octobre, l’Assemblée nationale a adopté un amendement au projet de loi de finances visant à imposer les bénéfices des multinationales proportionnellement au chiffre d’affaires réalisé en France.

Porté par le député de La France insoumise Éric Coquerel, le texte vise à contrer « le transfert artificiel des bénéfices dans les paradis fiscaux », qui priverait chaque année la France de 36 milliards d’euros de recettes, selon l’exposé des motifs.

La méthode de calcul est en apparence limpide : « Si l’entreprise effectue 10 % de ses ventes en France, la France appliquera le taux d’impôt sur les sociétés [25 %, ndlr] sur 10 % des bénéfices », explique LFI. La mesure pourrait rapporter 26 milliards d’euros aux finances publiques, selon l’ONG Attac.

Mais pour le ministre de l’Économie et des Finances, Roland Lescure, qui a dénoncé « une mesure concrètement inopérante et inapplicable », la taxe Coquerel causerait surtout «  20 milliards d’ennuis«  à la France, signataire de conventions fiscales bilatérales avec plus d’une centaine de pays. Les entreprises touchées pourraient contester la « double imposition », estime le ministre.

« Vous ne pouvez pas, d’un trait de plume, décider comment changer la fiscalité bilatérale », a renchéri la ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, qui renvoie à l’accord international négocié à l’OCDE sur une taxation mondiale des multinationales à hauteur de 15 % de leurs bénéfices, dont le rendement est estimé à 500 millions d’euros en 2026.

Droit dans ses bottes, le coordinateur de LFI, Manuel Bompard, estime néanmoins que la nouvelle taxe Coquerel est « tout à fait compatible avec la législation française [et] internationale ». Mais selon plusieurs spécialistes du droit fiscal, ce nouvel impôt risque en réalité de se heurter à de sérieux obstacles.

Les conventions fiscales sont plus fortes que la loi

Le premier d’entre eux est, comme l’a souligné Roland Lescure, la conformité de l’amendement de LFI avec les conventions fiscales bilatérales signées par la France.

En vertu de l’article 55 de la Constitution, ces accords ont une valeur supérieure à la loi française. Et pour Nicolas Vergnet, professeur de droit public à Aix-Marseille Université, l’amendement Coquerel s’oppose « assez directement » à leurs principales dispositions.

Ces textes négociés entre deux États visent à ce que les contribuables « ne payent jamais deux fois l’impôt sur un même revenu », rappelle le chercheur. « Pour y parvenir, [ils] prévoient les cas de figure où c’est l’État de source du revenu qui taxe, et ceux où c’est l’État de résidence du contribuable qui taxe. » C’est ce que l’on appelle le principe de territorialité de l’imposition.

Rédigées selon un modèle type de l’OCDE, les conventions prévoient toutes, ou presque, dans leur article 7, que « les bénéfices d’une entreprise d’un État contractant ne sont imposables que dans cet État, à moins que l’entreprise n’exerce son activité dans l’autre État contractant par l’intermédiaire d’un établissement stable ».

Autrement dit, les bénéfices d’une entreprise étrangère qui a une activité en France n’y sont imposables que si elle dispose d’une exploitation localisée sur le territoire national.

Or, la taxe Coquerel sur les bénéfices des multinationales vise « toute personne morale ayant une activité en France », y compris des sociétés qui opèrent seulement depuis l’étranger. « Cela revient à créer une sorte de base d’imposition française pour une société étrangère », ce qui contrevient à l’article 7 des conventions fiscales, souligne Nicolas Vergnet.

Un « bénéfice théorique »

Mais même à supposer que la multinationale dispose d’un établissement en France, la taxe Coquerel pourrait bien ne pas s’appliquer.

L’article 9 des conventions fiscales bilatérales précise que seuls les bénéfices effectivement réalisés par les filiales implantées en France sont imposables, « comme si ces entités étaient des entreprises indépendantes, distinctes du groupe », indique Nicolas Vergnet.

Or, la taxe de LFI prévoit un prélèvement forfaitaire sur le bénéfice mondial, calculé au prorata du chiffre d’affaires global réalisé en France par la multinationale dans son ensemble, toutes filiales comprises.

Ainsi, « l’amendement recompose un bénéfice qui est un bénéfice théorique, fictif, et pas un bénéfice réel », décrypte Alexandre Maitrot de la Motte, professeur de droit public à l’Upec.

Les sociétés imposées sur un montant supérieur à leur bénéfice déclaré pourraient alors faire valoir, y compris devant les juridictions, que l’assiette retenue par le fisc français contient les profits réalisés par d’autres établissements situés dans des pays tiers. Pays avec lesquels la France a aussi signé des accords visant à éliminer la double imposition.

« Toute entreprise qui serait taxée [de cette manière] par l’administration pourrait donc immédiatement opposer la convention fiscale internationale applicable », fait valoir Alexandre Maitrot de la Motte, qui estime que l’amendement Coquerel est « inapplicable ».

Cette analyse rejoint celle des services de Bercy. Le 13 novembre, Les Echos ont rendu public le contenu d’une note de la direction de la législation fiscale du ministère de l’Économie, concluant, elle aussi, à l’incompatibilité de la nouvelle taxe sur les multinationales avec les conventions fiscales bilatérales.

L’OCDE réorganise la fiscalité internationale

Mais Eric Coquerel persiste et signe. Dans une réponse adressée à Bercy, le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale maintient que son amendement « n’est pas contraire au droit international » et « n’induirait la renégociation d’aucune convention fiscale bilatérale ».

Le député fonde son raisonnement sur les similitudes entre son dispositif et le mécanisme d’imposition minimale mondiale des multinationales négocié à l’OCDE, dit « pilier 2 ». Cet accord international, qui prévoit une taxation minimum de 15% sur les bénéfices des entreprises transnationales, n’a pas nécessité de « renégoci[er] l’ensemble des conventions fiscales », fait valoir Eric Coquerel.

Signé par 140 pays en 2021, le « pilier 2 » des règles GloBE de l’OCDE crée un dispositif de rattrapage de l’imposition visant les multinationales : la règle d’inclusion du revenu (RIR). Il s’agit d’un impôt complémentaire sur les bénéfices prélevé sur les sociétés mères par leur État de résidence, dans les cas où leurs filiales à l’étranger seraient trop peu taxées.

Par exemple, si une filiale luxembourgeoise d’une entreprise établie au Royaume-Uni ne payait que 5 % d’impôts sur ses bénéfices, Londres aurait la capacité de redresser ce montant en prélevant 10 % d’impôts supplémentaires sur la même assiette, pour parvenir à 15 % d’imposition effective. C’est ce qu’on appelle la top-up tax.

En Europe, le pilier 2 a été adopté en 2022 par la voie de la directive 2022/2523, qui a été transposée en droit français dans la loi de finances 2024. Il fait l’objet d’un chapitre entier du Code général des impôts (CGI) consacré à l’imposition des multinationales. Sa mise en application devrait, pour la première fois en 2026, rapporter 500 millions d’euros aux caisses de l’Etat.

Comme l’indique Eric Coquerel, même s’il écorche en apparence le principe de territorialité de l’imposition, le RIR n’a pas nécessité de renégocier les conventions fiscales bilatérales. Certains juristes estiment d’ailleurs que c’est l’un des principaux angles morts du pilier 2, susceptible de créer de l’incertitude en cas de litige devant les juridictions.

Mais pour l’OCDE, la conformité du RIR aux traités est garantie par le fait que de nombreux États appliquent déjà des mesures similaires visant à empêcher les sociétés mères d’échapper à l’impôt via des filiales étrangères.

C’est le cas en France, où, sans même devoir recourir au RIR, l’article 209 B du CGI permet à l’Etat de redresser l’imposition d’une entreprise dont les bénéfices sont trop peu imposés sur un autre territoire. Le Conseil d’État a d’ailleurs jugé l’article conforme aux conventions fiscales bilatérales, ce qui semble confirmer l’adéquation du RIR avec les traités.

Le même raisonnement pourrait-il être appliqué à la taxe Coquerel ? Rien n’est moins sûr.

Redistribuer les bénéfices des multinationales

Contrairement au RIR, qui est un impôt complémentaire prélevé sur un contribuable national, la taxe Coquerel recompose un bénéfice mondial qu’elle soumet à un prélèvement. La logique de l’amendement ne correspond donc ni à celle du pilier 2, ni à celle du 209 B du CGI.

S’il était définitivement adopté, le texte figurerait d’ailleurs à la fin de l’article 209 du CGI, qui définit le périmètre des revenus assujettis à l’impôt sur les sociétés. Celui-là même qui affirme le rôle des conventions fiscales dans l’élimination des doubles impositions.

En réalité, la proposition d’Éric Coquerel se rapproche, non pas du pilier 2, mais du pilier 1 des règles de l’OCDE. En gestation depuis des années, le pilier 1 vise, tout comme la taxe Coquerel, à réallouer aux États une partie du bénéfice mondial des multinationales.

Surnommée « Montant A », cette réallocation des droits de taxation serait reversée directement aux pays où les multinationales ont une activité, quelle que soit leur implantation juridique locale – à l’instar de ce que suggère LFI.

Or, l’OCDE estime que la mise en place du Montant A nécessite d’amender le cadre législatif international, contrairement au RIR du pilier 2. Cette modification prendrait la forme d’une convention multilatérale visant à éliminer les doubles impositions. Comme elle est fondée sur un principe similaire de répartition des bénéfices mondiaux, la taxe Coquerel nécessiterait a priori le même type d’ajustement.

Les négociations au point mort

Au point mort depuis des mois, voire des années, les travaux sur le Montant A ont très peu de chances d’aboutir depuis le retrait des Etats-Unis des discussions à l’initiative du président Donald Trump, annoncé peu de temps après son investiture.

Lassés d’attendre la conclusion des négociations, de nombreux États ont adopté ces dernières années des taxes sur le chiffre d’affaires des géants du numérique, que le Montant A est supposé, à terme, venir remplacer. La France fait partie des pays qui ont pris les devants.

Dans la foulée de l’adoption de l’amendement Coquerel, le 28 octobre, l’Assemblée nationale a doublé la taxe sur les services numériques introduite en 2019. Son montant est passé de 3 à 6 % du chiffre d’affaires. Les recettes estimées de cet impôt pour 2026 – 882 millions d’euros – pourraient donc doubler en cas d’adoption définitive, pour atteindre 1,76 milliard d’euros.

À titre de comparaison, le Montant A, qui vise uniquement les plus grands groupes mondiaux, pourrait rapporter près de 4 milliards d’euros à la France, selon des données de l’Observatoire européen de la fiscalité. C’est six fois moins que les 26 milliards d’euros avancés par les défenseurs de l’amendement Coquerel, qui concerne toutes les entreprises opérant en France, sans distinction de chiffre d’affaires.

Mais à l’heure actuelle, son rendement colossal semble inversement proportionnel à ses chances de survivre à la double épreuve du feu de l’examen du PLF au Sénat, puis du contrôle du juge des impôts.

Contactée, La France insoumise n’avait pas répondu à nos sollicitations au moment de la publication.

 

Note de la rédaction : une première version de cet article est parue le vendredi 14 novembre après-midi. Il n’incluait pas l’argumentaire d’Eric Coquerel développé dans sa réponse au ministère de l’Economie. La rédaction a choisi de le dépublier dans l’attente d’une mise à jour, afin d’offrir à nos lecteurs une analyse complète du débat juridique autour de cet enjeu.

 

Auteurs :

Auteur : Nicolas Turcev, journaliste

Relecteurs : Etienne Merle, journaliste

Alexandre Maitrot de la Motte, professeur de droit public à l’Upec

Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun

Secrétariat de rédaction : Nicolas Turcev, journaliste

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