Réforme des retraites : pourquoi l’Assemblée nationale ne peut pas l’abroger d’elle-même ?

Les Surligneurs 2025-10-15 View source

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Suspension, motions de censure et appels à l’abrogation : la réforme des retraites revient hanter le gouvernement. Pourtant, même majoritaire, l’opposition ne peut pas la supprimer seule. Derrière l’impuissance apparente des députés se cachent deux verrous : l’un politique, le Sénat ; l’autre constitutionnel, l’article 40.

Après le discours de politique générale de Sébastien Lecornu, le Palais-Bourbon retient son souffle. À quelques heures du vote des motions de censure, le sort du nouveau Premier ministre se joue à une poignée de voix. Pour éviter que le Parti socialiste ne fasse basculer le scrutin, Sébastien Lecornu a concédé une suspension de la réforme des retraites jusqu’au 1er janvier 2028.

Ce totem du second quinquennat macroniste, adopté dans le fracas du 49.3 et après des semaines de mobilisation sociale, pourrait offrir un répit — fragile — au gouvernement. Mais l’équilibre est précaire : les socialistes hésitent, le centre s’agace, et les Républicains murmurent leur frustration. Le siège du Premier ministre tient à vingt-cinq voix.

Depuis l’adoption de la loi Borne allongeant l’âge de départ à la retraite, l’opposition parle d’une seule voix : la réforme doit être abrogée. Et, mathématiquement, elle en a le pouvoir. Le Rassemblement national (120 députés), La France insoumise (71), le Parti socialiste (69), les Écologistes (38) et le groupe Gauche démocrate et républicaine (17) disposent ensemble de la majorité absolue.

Alors, si le Parlement incarne le pouvoir législatif — celui de faire et de défaire la loi — pourquoi ne peut-il pas, à lui seul, abroger la réforme des retraites ? D’abord, parce que l’Assemblée nationale fait face au Sénat, largement dominé par les groupes de la droite et du centre, favorables à la réforme des retraites. 

Ensuite, puisqu’il existe une autre réalité institutionnelle, plus discrète, qui vient doucher les espoirs des oppositions : même lorsqu’une majorité de parlementaires partage la même volonté politique, la Constitution, elle, fixe des limites. Et l’une d’elles tient en un seul article.

Pas d’aggravation des finances publiques 

Avant même d’être débattus, les propositions de loi et les amendements déposés par les députés passent sous le crible du Bureau de l’Assemblée nationale ou du président de la Commission des finances. Selon le règlement intérieur de l’Assemblée, « lorsqu’il apparaît que leur adoption aurait les conséquences prévues par l’article 40 de la Constitution, le dépôt en est refusé ».

Mais que dit cet article 40 ? Il prévoit que les propositions de loi et les amendements ne sont pas recevables (c’est-à-dire qu’ils ne peuvent être discutés au Parlement) lorsque « leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

En d’autres termes, chaque texte d’origine parlementaire doit d’abord passer le test de la recevabilité financière. Si la mesure envisagée alourdit les dépenses publiques, elle est automatiquement écartée.

Mais dans les faits, la règle n’est pas appliquée avec une rigidité absolue. Selon un rapport du Sénat du 30 octobre 2024, il est d’usage, dans les deux chambres, d’admettre les propositions de loi qui aggravent une charge publique dès lors qu’elles comportent une mesure de compensation, même symbolique.

Le président de la Commission des finances joue alors un rôle d’interprète, arbitrant entre la rigueur budgétaire imposée par la Constitution et la liberté d’expression législative des élus.

Cet usage, bien que non inscrit dans la Constitution, permet d’éviter un blocage complet de l’initiative parlementaire. Mais il ne résout pas tout : pour une réforme aussi structurelle que celle des retraites, la compensation doit couvrir des effets budgétaires étalés sur plusieurs décennies.

Un vrai casse-tête qui aura eu raison des amendements du Rassemblement national et du groupe LIOT. Ces derniers ont été rejetés par la présidente de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet.

Le Conseil constitutionnel en embuscade

Et quand bien même une proposition d’abrogation passerait le filtre de l’article 40 à l’Assemblée nationale, son parcours législatif resterait semé d’embûches. Pour être adoptée, une loi doit être votée dans les mêmes termes par les deux chambres. Or, le Sénat, dominé par la droite et le centre, demeure largement favorable à la réforme des retraites, qu’il a soutenue dès son origine.

D’autant que même dans un scénario improbable d’adoption par le Parlement (c’est-à-dire votée dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat ou en passant par une commission mixte paritaire), le Conseil constitutionnel pourrait être saisi avant sa promulgation par le président de la République, le Premier ministre, les présidents des chambres parlementaires, soixante députés ou soixante sénateurs.

Le rôle du Conseil serait alors de vérifier la conformité de la loi à la Constitution — et notamment à l’article 40. Si les sages du Palais-Royal estimaient que la proposition crée ou aggrave une charge publique, le texte serait censuré avant même d’entrer en vigueur.

Ce scénario n’a rien d’hypothétique : en 1961, le Conseil constitutionnel avait déjà partiellement censuré une loi pourtant votée par le Parlement, qui étendait le bénéfice de l’assurance maladie aux familles des exploitants agricoles, jugeant la mesure trop coûteuse pour les finances publiques.

De quoi refroidir plus d’un parlementaire tenté de rouvrir le chantier des retraites. Car ce verrou financier, le gouvernement, lui, n’y est pas soumis. C’est pourquoi les députés multiplient les pressions sur l’exécutif.

 

Auteurs :

Auteur : Guillaume Baticle, journaliste, doctorant en droit public à l’Université de Poitiers

Relecteurs : Bertrand-Léo Combrade, professeur de droit public à l’Université de Poitiers

Etienne Merle, journaliste

Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun

Secrétariat de rédaction : Etienne Merle, journaliste

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