Mutuelles communales : un outil social pour les maires, sous étroite surveillance du droit

Les Surligneurs 2026-03-11 View source

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Très présentes dans les programmes des municipales de 2026, les « mutuelles communales » promettent un accès plus abordable à une complémentaire santé pour les habitants les plus fragiles. Mais derrière l’intitulé séduisant, le dispositif recouvre des montages juridiques variés et se heurte à plusieurs limites : une commune peut faciliter, négocier, orienter, mais peut-elle se faire elle-même assureur ?

Parmi les nombreuses promesses présentes dans les programmes aux élections municipales, celui des « mutuelles communales » connaît une certaine actualité, et ce quelle que soit la taille de la ville.

On les trouve ainsi dans les propositions de candidats dans les métropoles Nicolas Mayer-Rossignol (PS) à Rouen, de Benoit Payan (PS) à Marseille, Jean-Luc Moudenc (DVD) à Toulouse, Guillaume Arcese (Divers centre) à Castres.

Mais de telles propositions apparaissent aussi dans des communes de taille moyenne, telle Fontenay-le-Comte (14 000 habitants) en Vendée où la mise en place d’une « mutuelle communale »  figure  avec une certaine unanimité dans les programmes du maire sortant DVD Ludovic Hocbon, de l’ancien maire PS Hugues Fourage (2008-2014), de la liste d’Union de la gauche écologique et sociale de William Jayberlinos ou de Dominique Verhaeghe-Grillo (sans étiquette).

« Mutuelles communales » : de quoi parle-t-on ?

Par « mutuelles communales », on désigne des dispositifs par lesquels une commune, un groupement de communes ou un département facilite l’accès de ses administrés à une complémentaire santé à un tarif plus avantageux qu’un contrat individuel classique. Elles visent les personnes qui, n’étant pas salariés, ne bénéficient pas d’une complémentaire santé d’entreprise qui peut être obligatoire.

Elles visent aussi celles dont les revenus sont supérieures à un plafond pour leur permettre de bénéficier de la complémentaire santé solidaire (ex-CMU-C). En pratique, on trouvera des personnes sans emploi, des retraités, des étudiants, des habitants à faibles revenus… souvent des publics les plus fragiles pour lesquels le renoncement aux soins est fréquent à cause de raisons financières.

L’objet principal n’est pas d’assurer la collectivité elle-même ou ses personnels, mais bien de permettre aux habitants d’accéder à une couverture santé plus abordable.

Une appellation générique qui couvre des configurations variables

Une commune peut recourir à différents montages juridiques pour mettre en place un tel dispositif.

Dans certains cas, elle passera par le biais d’une association. Celle-ci peut être créée par un courtier sollicité par la commune qui va mettre en concurrence différents assureurs. En fonction des propositions, l’association souscrit ensuite un contrat collectif de complémentaire santé. Les administrés de la commune pourront adhérer à ce contrat via l’association, en bénéficiant des conditions tarifaires négociées.

Sans passer par un courtier, la commune peut favoriser ou inciter la création d’une association communale spécifique. Cette association négocie également le contrat de complémentaire santé avec un organisme (mutuelle, institution de prévoyance ou assureur) et va représenter les futurs adhérents c’est-à-dire les habitants de la commune dans la relation avec l’organisme.

Sans créer d’association, la commune peut organiser elle-même une mise en concurrence entre assureurs ou mutuelles pour obtenir une offre de complémentaire santé destinée à ses habitants. Elle va négocier des garanties et des tarifs avec l’organisme retenu et ce sont les administrés qui adhèrent directement à cette offre, s’ils le souhaitent. 

Un rôle d’intermédiation de la commune

Dans une mutuelle communale, la mairie est dans une démarche d’intermédiation ou de facilitation au profit des habitants. Directement ou en passant par le biais de son Centre communal d’action sociale (CCAS), la mairie peut tout à fait soutenir les habitants de la commune et attribuer des aides financières tels que les secours d’urgence, les aides en nature, les prêts sans intérêt, l’aide alimentaire, les chèques d’accompagnement personnalisé…

Chacun des acteurs a donc un rôle précis. La commune va identifier les besoins de la population et organiser une consultation d’organismes, en passant éventuellement par une association, communale ou créée par un courtier, pour porter le contrat collectif.

L’organisme (mutuelle, institution de prévoyance, assureur) va gérer les adhésions, percevoir les cotisations et verser les prestations aux assurés que sont les habitants, conformément au contrat ou au règlement mutualiste, et donc en supporter le risque si les prestations sont supérieures aux cotisations.

Enfin, pour les habitants, l’adhésion est facultative : ils restent libres d’adhérer ou non. S’ils le font, ils bénéficient ainsi des tarifs et des garanties négociés collectivement, qui sont plus favorables qu’un contrat individuel standard.

Attention aux limites légales

Notons en guise de préalable qu’une commune ne peut elle-même souscrire à une complémentaire santé collective, à laquelle les habitants pourraient adhérer via la mairie : elle serait considérée comme un intermédiaire d’assurance, profession réglementée par l’article L. 511-1 du code des assurances et réservée aux personnes répondant aux « exigences en matière de formation et de développement professionnels continus » (art. L. 511-2 C. ass.). 

Il existe en revanche d’autres limites. A priori, les appels d’offres réalisés pour mettre en place une mutuelle communale ne sont pas soumis aux règles de la commande publique, car ils n’ont pas pour objet de satisfaire les besoins de la commune elle‑même, mais de permettre à ses administrés les plus modestes d’accéder à une complémentaire santé. C’est le cas si la commune se borne, par son appel d’offre, à faciliter le rapprochement entre un assureur et sa population. 

Reste que si la commune soutient financièrement le projet et intervient dans l’organisation au point qu’on peut y voire une « mutuelle communale”, le dispositif pourrait être considéré comme un service public, car il s’agit pour la commune d’offrir aux administrés une prestation que le secteur privé n’offre pas ou dans des conditions difficiles d’accès. Cela implique alors certaines contraintes.

D’abord, toute collectivité publique qui confie l’exécution d’un service public à une entité privée (association ou assureur en l’occurrence), doit veiller à la mise en concurrence pour respecter le principe d’égalité devant la commande publique.

Il faudra donc veiller au respect des seuils de mise en concurrence, à la transparence dans le choix du prestataire, etc. Hors de question, par exemple, de faire appel au courtier local en assurances au seul motif qu’il figure dans la liste du candidat qui a emporté le siège de maire.

Ensuite toute création d’un service public à caractère marchand, comme c’est le cas d’une mutuelle santé qui n’est autre qu’un produit assurantiel comme un autre, est soumise aux principes de liberté d’entreprendre et d’égale concurrence.

Autrement dit, le maire doit d’abord vérifier qu’il n’existe pas d’offre privée suffisante en mutuelles santé : or, en la matière, le marché regorge d’assureurs, qu’il s’agisse d’assureurs commerciaux classiques ou de mutuelles au sens légal du terme, à savoir des organismes sous régime du code de la mutualité.

Le problème réside donc dans le prix ou, surtout, le refus de prise en charge de certains publics par le secteur privé. C’est à l’égard de ces publics que l’action communale pourra se justifier (personnes âgées, en situation de handicap, etc.). Ainsi, la commune pourrait veiller, dans son l’appel d’offre, à ce que l’assureur qui remporte le marché ne pose aucune question médicale aux administrés.

À l’inverse, le juge administratif verrait probablement d’un mauvais œil la création d’une mutuelle communale ouverte à tous les habitants, quelle que soit leur situation. Ce serait une intrusion injustifiée de la commune dans le marché de l’assurance. Cette intrusion serait d’autant plus inéquitable qu’elle consisterait à concurrencer les opérateurs privés avec l’argent des impôts…

 

Auteurs :

Auteur : Pascal Caillaud, chargé de recherche CNRS en droit social et chef de la rubrique droit social des Surligneurs

Jean-Paul Markus, professeur de droit public à l’Université Paris-Saclay, co-directeur scientifique des Surligneurs

Relecteur : Vincent Couronne, docteur en droit européen

Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun

Secrétariat de rédaction : Vincent Couronne, docteur en droit européen

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