Un gouvernement démissionnaire peut-il faire adopter un budget pour 2026 ?

Les Surligneurs 2025-09-08 View source

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Et si la France se retrouvait sans gouvernement de plein exercice au moment crucial du vote du budget ? Dans l’hypothèse d’un exécutif démissionnaire jusqu’en 2026, quelles marges de manœuvre juridiques resterait-il pour élaborer – ou a minima reconduire – la loi de finances ?

Imaginons, ce 8 septembre, le gouvernement Bayrou tombe, échouant à recueillir la confiance de l’Assemblée nationale. Imaginons, toujours, que l’Assemblée nationale demeure divisée, avec ou sans dissolution, et que le gouvernement reste démissionnaire et chargé d’expédier les affaires courantes… jusqu’au début de l’année 2026. Dans ce scénario dystopique – mais pas si improbable –, quelles sont les hypothèses juridiques pour l’élaboration du budget ?

Le projet de loi de finances (PLF) pour l’année 2026 n’a pas encore été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. Il est en train d’être finalisé par Bercy, et doit être déposé au plus tard le 1er mardi d’octobre (article 39 de la loi organique relative aux lois de finances dite LOLF), donc le 7 octobre. La procédure budgétaire n’est donc pas encore lancée. Tant qu’un autre Premier ministre n’est pas nommé, une question demeure : quels sont les pouvoirs budgétaires d’un gouvernement démissionnaire ?

Lorsque le gouvernement est démissionnaire, quelle qu’en soit la raison, il demeure en fonction le temps que le gouvernement suivant soit nommé pour expédier les « affaires courantes ». Cette idée, présente initialement dans la Constitution de 1946 (article 52), n’a pas été reprise textuellement par la Constitution de 1958, mais l’idée générale continue à s’appliquer. 

Pour éviter un vide administratif et garantir la continuité de l’administration, le gouvernement démissionnaire demeure compétent pour prendre tous les actes juridiques relevant des affaires courantes.

Problème ? Cette notion n’est en réalité pas définie par le droit, et c’est le Conseil d’État et les juristes qui ont tenté de lui donner sa consistance. Toutefois, les cas d’application ayant été relativement réduits, la jurisprudence est elle-même peu dense.

Gérer les affaires quotidiennes et urgentes

On retient généralement la définition donnée à l’occasion d’une affaire jugée en 1952. Le gouvernement avait été attaqué pour un décret pris alors qu’il était démissionnaire. Le commissaire au gouvernement (aujourd’hui appelé rapporteur public) distingue deux éléments : les « affaires courantes proprement dites, ou si l’on veut, des affaires courantes par nature […] qui relèvent de l’activité quotidienne et continue de l’administration, les décisions qui sont tous les jours préparées automatiquement par les bureaux, sur lesquelles les ministres se bornent habituellement à exercer en fait un simple contrôle et à apposer leur signature. Telles sont les innombrables décisions administratives quotidiennes ».

Il y a ensuite les « affaires qui, ne rentrant pas dans la précédente, présentent néanmoins un caractère d’urgence. Normalement, le gouvernement démissionnaire aurait dû s’abstenir, mais l’urgence justifie son intervention ».

En somme, le gouvernement démissionnaire ne traite que les affaires quotidiennes, sauf en cas d’urgence.

Une note qui autorise un gouvernement démissionnaire à déposer un projet de budget

Dans l’hypothèse d’un gouvernement démissionnaire qui perdure, la première question qui se pose est celle de la possibilité de dépôt du PLF sur le bureau de l’Assemblée nationale. En effet, d’une manière générale, le dépôt d’un projet de loi ne relève pas de l’expédition des affaires courantes. 

La question peut se poser, en revanche, pour le cas spécifique du PLF.

L’année 2024 avait déjà soulevé de nombreuses questions relatives aux compétences d’un gouvernement démissionnaire dès lors que le gouvernement démissionnaire de Gabriel Attal était resté aux manettes 51 jours après sa démission. Le Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) avait alors produit une note relative aux compétences du gouvernement démissionnaire et répond à cette question spécifique du PLF. 

Il faut toutefois garder à l’esprit qu’il ne s’agit pas d’une source du droit, mais d’un texte d’analyse juridique servant une finalité politique : celle de garantir la continuité de l’État et de légitimer l’action du gouvernement.

La note du SGG semble aller dans le sens d’une possibilité, et si l’on retient la définition – extensive – qui comprend la notion « d’urgence », on peut l’admettre. Pour justifier cette position, le SGG rappelle des précédents. « C’est la nécessité de prendre des mesures financières urgentes, et singulièrement de doter la France d’un budget qui, sous les Républiques précédentes, a le plus fréquemment justifié souvent le recours à des initiatives législatives de la part des gouvernements démissionnaires », écrit le SGG.

En tout état de cause, puisque la Constitution ne parle que de « projets » de loi de finances, et pas de propositions, les parlementaires ne peuvent pas engager la procédure budgétaire. Il n’y aurait pas d’autres solutions pour avoir un budget que le gouvernement dépose ce projet de loi. 

Déposer un projet de budget, et après ?

En revanche, après le dépôt, le gouvernement verrait ses compétences très limitées lors des discussions. Il ne serait guère compétent que pour inscrire la discussion à l’ordre du jour des deux assemblées. Exit l’utilisation de l’alinéa 3 de l’article 49 – puisque le gouvernement est déjà démissionnaire, mais exit également le droit d’amendement. Exit aussi l’hypothèse saugrenue d’un budget adopté par référendum.

En cas de retard dans l’adoption du PLF, trois questions peuvent se poser : l’adoption du PLF par ordonnance, l’adoption de la première partie du PLF par une loi spéciale, ou l’adoption d’une loi spéciale lui permettant simplement de continuer à percevoir les impôts existants.

La question de la mise en œuvre par ordonnance ne fait en réalité que peu de débats. Elle n’est possible que si le Parlement ne s’est pas prononcé dans les 70 jours suivant le dépôt du PLF, mais il s’agit d’une prérogative du gouvernement de plein exercice, ce que la note du SGG confirme. Autrement dit, cette solution n’est pas vraiment envisageable pour le gouvernement démissionnaire.

La première loi spéciale permet de demander un vote distinct de la 1re partie du PLF contenant le nouveau budget, mais sans le détail des dépenses (article 45 LOLF). Ainsi le gouvernement peut, en partie, débloquer des fonds et éviter le « shutdown », mais il devra rendre des comptes par la suite lorsque le budget sera finalement voté. 

Sauf qu’il semble également contestable de permettre au gouvernement démissionnaire de la mettre en œuvre. En effet, puisqu’il existe une troisième procédure plus neutre politiquement, il n’y a pas ici d’urgence absolue à demander de suivre le projet initial.

Une reprise plus probable du budget de l’année précédente

Selon cette troisième option, le gouvernement démissionnaire peut, enfin et c’est l’option la plus réaliste, faire adopter un projet de loi de finances spécial qui autorise la perception des impôts de l’année précédente. 

Il ne s’agit ni plus ni moins que d’assurer un budget a minima, qui reprend au plus le budget de l’année précédente, afin de garantir une continuité de l’État. De plus, cette procédure peut être utilisée même en l’absence de dépôt de PLF. En admettant donc que le gouvernement démissionnaire ne puisse pas, juridiquement, déposer de loi de finances pour 2026, il lui resterait cette option.

On le voit, un gouvernement démissionnaire n’a que peu de marge de manœuvre concernant le budget. Cela étant, la situation dans lequel le gouvernement démissionnaire n’est pas remplacé pendant un fort laps de temps est causée par le président de la République, l’Assemblée nationale ou un désaccord entre les deux.

Partant, c’est à l’accord entre ces deux acteurs qu’il faut se remettre pour sortir d’une crise qu’ils sont seuls à pouvoir résoudre. Il est donc assez logique que le gouvernement démissionnaire n’ait que des pouvoirs restreints en matière budgétaire, et il existe dans tous les cas des garde-fous pour assurer la continuité financière de l’État.

 

Auteurs :

Auteur : Sacha Sydoryk, maitre de conférences en droit public à l’Université de Picardie Jules Verne

Relecteurs : Guillaume Baticle, doctorant en droit public à l’Université de Poitiers

Bertrand-Léo Combrade, professeur de droit public à l’Université de Poitiers

Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun

Secrétariat de rédaction : Clara Robert-Motta, journaliste

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