Y a-t-il une retraite par capitalisation obligatoire dans la fonction publique, comme l’affirme David Lisnard ?

Les Surligneurs 2025-09-26 View source

Source :David Lisnard, France Info, le 24 septembre 2025

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Tout est bon dans la capitalisation ! Invité de France Info le 24 septembre 2025, David Lisnard, maire Les Républicains de Cannes et président de l’Association des maires de France (AMF), a vanté la mise en place d’un système de retraite par capitalisation. Objectif affiché : « permettre à chacun, y compris les plus modestes », d’accéder à ce mécanisme au nom d’un « principe de réalité ».

Et pour légitimer cette réforme en profondeur du modèle social, l’édile avance un argument qu’il croit imparable : « il existe déjà une retraite par capitalisation obligatoire dans la fonction publique ». En d’autres termes, selon David Lisnard, l’État pratiquerait déjà ce qu’il propose pour tous : un système de capitalisation imposé à ses propres agents. Or, cette affirmation est trompeuse.

Répartition ou capitalisation : un distinguo essentiel

Traditionnellement, les régimes de retraite français sont organisés selon deux grandes techniques de gestion. D’un côté, la répartition : les cotisations versées par les actifs servent à payer immédiatement les pensions des retraités. Ce système repose sur la solidarité intergénérationnelle.

Il suppose donc un équilibre financier entre cotisants et bénéficiaires : c’est tout l’enjeu des débats sur la réforme des retraites dont les Surligneurs ont régulièrement fait état.

De l’autre, la capitalisation : les cotisations sont épargnées pour produire des intérêts selon les investissements faits et constituer un capital qui sera utilisé plus tard pour financer la retraite de l’assuré.

Première limite à l’affirmation de David Lisnard : la retraite de base des fonctionnaires ne relève en aucun cas de la capitalisation.

La retraite de base des fonctionnaires : un régime par répartition

La retraite de « base » des agents publics fonctionne selon le principe de la retraite par répartition. Ce système implique que les cotisations versées par les actifs et leurs employeurs servent immédiatement à financer les pensions des retraités actuels, sans constitution d’une épargne individuelle destinée à financer la propre retraite du cotisant.

Les fonctionnaires civils de l’État et militaires dépendent du Service des Retraites de l’État (SRE) alors que les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers dépendent de la Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivités Locales (CNRACL). La pension d’un fonctionnaire repose sur le principe suivant : lorsqu’il a atteint l’âge légal de la retraite et cotisé tous les trimestres imposés, il reçoit 75 % du traitement indiciaire brut correspondant à l’emploi, grade et échelon effectivement détenus au cours des six derniers mois de fonction. Les primes et indemnités ne sont, sauf rares exceptions, pas prises en compte dans l’assiette de calcul de la pension principale : c’est justement le rôle de la retraite additionnelle, la RAFP.

La retraite additionnelle (RAFP) : un système par points, obligatoire et limité.

En vigueur depuis 2005, suite à la réforme Fillon de 2003, la RAFP (Retraite Additionnelle de la Fonction Publique) est un régime complémentaire obligatoire de retraite pour tous les fonctionnaires d’État, territoriaux et hospitaliers. Contrairement au régime de base, la RAFP est financée par des cotisations prélevées sur les primes et indemnités qui ne sont justement pas prises en compte dans la pension principale. Les cotisations (5 % employeur, 5 % agent soit 10%) ne portent que sur les primes et indemnités et pas sur l’ensemble des revenus de l’agent. Ces cotisations servent à acquérir des points.

Dans la RAFP, les cotisations (salariales et employeur) sont converties en points. En 2025, 1 point vaut 1,4394 € (on parle de valeur d’achat). Exemple : pour une cotisation de 450 € en 2025, l’agent reçoit 319 points (450/1,4394 = 312,630 arrondis à 313).

Mais le point n’a pas la même valeur lorsque l’agent part à la retraite. 1 point vaut 0,05593 € (on parle de valeur de service). Selon son nombre de points, un fonctionnaire retraité reçoit soit un capital (s’il a jusqu’à 5124 points) soit une pension mensuelle (s’il a au moins 5125 points), dont le montant varie selon un savant calcul mêlant le nombre de points, l’âge de départ en retraite et la valeur du point au moment de ce départ.

C’est un peu comme si chaque fonctionnaire plantait des arbres tout au long de sa carrière. Chaque arbre donne des fruits (les points), mais on ne peut pas les cueillir tout de suite. À la retraite, l’arbre est mûr : soit on récolte tous les fruits d’un coup (capital), soit on en cueille régulièrement pour en manger chaque mois (pension). La quantité dépend du nombre d’arbres plantés, de la récolte produite et du moment choisi pour cueillir (valeur du point au départ en retraite).

Les exemples fournis par le site service public le montrent.

– si l’agent a cumulé 4 835 points et demande sa retraite en 2025 à 63 ans, le montant total du capital versé est de 7 407,82 €.

– Si l’agent a cumulé 8 000 points et demande sa retraite en 2025 à 63 ans, le montant de sa pension est 465,34 € bruts par an, soit 38,77 € par mois.

D’une certaine façon, ce mode de calcul ressemble à celui de la retraite complémentaire AGIRC-ARRCO des salariés du privé. Mais à la différence de cette dernière qui représente le 1/3 de la retraite d’un salarié, les exemples cités par le site service-public (7400 euros en capital ou 38 euros par mois) montrent que ce n’est pas avec la RAFP que les agents publics financent leur retraite. Tout au mieux un petit complément.

Mutualisation et placement sur les marchés ne signifient pas forcément capitalisation

Aucun doute : la RAFP ne fonctionne pas par répartition immédiate. L’argent cotisé par un fonctionnaire en activité n’est pas immédiatement reversé aux agents à la retraite. Les cotisations sont placées sur les marchés financiers dans un portefeuille d’actifs (actions, obligations, immobilier, etc.) par l’établissement public ERAFP, selon un principe d’investissement socialement responsable (ISR) prenant en compte du développement durable.

Mais un tel placement collectif ne signifie pas forcément un régime par capitalisation stricte, comme l’affirme David Lisnard. Dans un Plan d’épargne retraite (PER individuel ou PER d’entreprise collectif) ou un contrat d’assurance vie retraite, l’épargnant récupère exactement la somme accumulée à laquelle s’ajoutent les rendements financiers moins d’éventuels frais.

Dans la RAFP, un euro cotisé ne donne pas un euro perçu plus les intérêts du seul placement, comme le montre la conversion par points précédemment exposée. Chaque année, le conseil d’administration de l’ERAFP décide de la valeur du point, en fonction de la situation financière du régime et des règles de prudence imposées pour éviter tout déséquilibre. L’argument de David Lisnard se heurte aussi à la définition légale du dispositif : le législateur qualifie explicitement la RAFP de régime « par répartition provisionnée et par points », et non de régime de capitalisation.

La Préfon : une capitalisation facultative

La Préfon est un régime de retraite complémentaire facultatif créé en 1968 et spécifiquement ouvert aux agents publics (fonctionnaires, agents contractuels, militaires, anciens agents, conjoints d’affiliés, etc.). Il s’agit d’un produit d’épargne retraite volontaire qui fonctionne par capitalisation stricte. Les cotisations sont faites seulement par l’agent : son employeur public n’abonde pas le montant versé. Elles sont libres et dépendent d’une des 17 classes existantes de cotisation que choisit l’agent. Les sommes sont investies et constituent une épargne individuelle qui sera convertie en rente au moment de la retraite

Le mécanisme du régime de la RAFP explique probablement les propos de David Lisnard pour qui il existe une « retraite par capitalisation obligatoire » dans la fonction publique. Mais ce système n’est pas une capitalisation individuelle stricte comme les PER ou les contrats d’assurance-vie. Outre ces derniers, un régime de capitalisation stricte existe bien pour les fonctionnaires. C’est la Préfon, mais il est facultatif.

 

Auteurs :

Auteur : Pascal Caillaud, chargé de recherche CNRS en droit social à l’université de Nantes

Relecteur : Etienne Merle, journaliste

Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun

Secrétariat de rédaction : Etienne Merle, journaliste

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