Emmanuel Macron peut-il encore bloquer le traité UE-Mercosur ?

Les Surligneurs 2025-11-05 View source

Source :Lettre ouverte de 44 organisations à Emmanuel Macron, le 28 octobre 2025

Etiqe :Difficile, mais possible

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Vingt-cinq ans après le lancement des négociations, l’accord de libre-échange entre l’Union  européenne et le Mercosur (une zone de libre-échange entre plusieurs pays d’Amérique du Sud) reste enlisé. Le Conseil de l’Union européenne avait autorisé la Commission européenne à ouvrir des négociations avec le Mercosur et avait adopté des directives de négociation dès le 13 septembre 1999. Mais il aura fallu attendre vingt ans pour conclure un premier plan politique en juin 2019.

Présenté à ce moment-là  comme l’un des plus vastes traités commerciaux jamais conclus par l’Union, il n’avait pas totalement convaincu, notamment en France où de nombreux acteurs avaient fait connaître leur forte opposition. Emmanuel Macron avait, déjà à l’époque, déclaré que la France ne pourrait pas ratifier le traité en l’état et s’était opposé au traité. Aujourd’hui le président français semble moins figé, estimant que le texte allait « dans le bon sens ».

Alors que la Commission européenne a validé, le 3 septembre 2025, le projet d’accord de libre-échange entre l’Union européenne (UE) et le Mercosur, celui-ci suscite toujours une vive opposition.. Le 14 octobre 2025, une manifestation, à l’appel de la Confédération paysanne accompagnée par une cinquantaine d’organisations, a eu lieu à Paris contre cet accord de libre-échange. Dans une lettre ouverte diffusée ce mardi 28 octobre, 44 organisations de la société civile appellent Emmanuel Macron à clarifier la position de la France sur l’accord et à rejeter le texte. Mais la France peut-elle encore stopper le traité ? 

Un accord divisé en deux parties 

La conclusion d’accords internationaux est, sous certaines conditions, la compétence exclusive de l’Union européenne. Mais le traité Mercosur-UE, lui, est un accord dit « mixte » – c’est-à-dire que l’Union européenne n’a pas les compétences sur l’ensemble de l’accord envisagé. En conséquence, outre sa validation pour le Conseil de l’UE et le Parlement européen, l’accord doit aussi être ratifié par chacun des 27 États membres au niveau national.

Un processus laborieux et risqué, car  chaque pays pourrait donc en bloquer la mise en œuvre. Pour éviter ce scénario, Bruxelles a obtenu de pouvoir dissocier le volet commercial, relevant de la compétence exclusive de l’Union, du volet de  coopération politique et environnementale, relevant, lui, d’une compétence partagée.

Dans les propositions de la Commission européenne transmises au Conseil, le 3 septembre 2025, le projet d’accord a bien été divisé en deux instruments juridiques parallèles : le partenariat politique (APEM) et un accord commercial intérimaire (iTA).

Pour l’accord commercial : la compétence exclusive de l’Union européenne, oui…

L’iTA, le cœur de l’accord, est consacré au commerce des biens et services, ce qui relève de la politique commerciale commune définie par l’article 207 du TFUE et qui est donc exclusivement la compétence de l’Union européenne.  

Concrètement, le texte, tel qu’il est aujourd’hui rédigé, prévoit la suppression ou réduction des droits de douane sur près de 90 % des produits échangés entre les deux zones, l’ouverture des marchés agricoles et industriels, la libéralisation des services, la protection des indications géographiques, comme le champagne ou le roquefort, l’accès réciproque aux marchés publics et les mesures de défense commerciale avec un mécanisme de règlement des différends. 

Cette partie de l’accord devra être validée dans le cadre du processus de ratification uniquement au niveau de l’Union européenne : le Conseil de l’UE doit d’abord donner son mandat avant que le traité ne soit soumis au vote du Parlement européen.

En pratique, la France ne peut pas bloquer seule ce volet : il faudrait réunir au moins quatre États membres représentant 35 % de la population de l’UE pour constituer une minorité de blocage.

Aujourd’hui, la balle est au Conseil de l’UE, qui doit adopter le texte à la majorité qualifiée des États membres (55 % des États – soit 15 États sur 27 – représentant 65 % de la population européenne).  En pratique, la France ne peut pas bloquer seule ce volet : il faudrait réunir au moins quatre États membres représentant 35 % de la population de l’UE pour constituer une minorité de blocage. 

… mais une validation par les États membres

Plusieurs pays ont affiché une opposition au traité, parmi lesquels l’Autriche, l’Irlande, les Pays-Bas et la Pologne. Cependant, même si la France et ces quatre pays s’allient, ils ne représentent, à eux cinq, que 30,17 % de la population européenne. Il faudrait donc qu’ils convainquent un ou plusieurs autres pays, qui représentent au moins 4,83 % de la population européenne, de s’opposer au texte.

Même si, dans le volet commercial, la France ne détient pas un veto formel, elle bénéficie de  leviers de pression : elle pourrait formuler des conditions préalables à son soutien, exiger des clauses supplémentaires, promouvoir des mécanismes de suivi ou de contrôle et faire valoir ses positions dans les instances de l’UE afin d’orienter la mise en œuvre de l’accord. La France pourrait également mobiliser la diplomatie bilatérale et européenne pour former une coalition d’États membres partageant ses préoccupations, ce qui renforce son poids au Conseil et dans les discussions politiques.  

Sauf que la France, longtemps opposée à l’accord, semble bien se ranger du côté du texte de la Commission européenne. La raison annoncée : des mesures de sauvegarde censées protéger les agriculteurs européens contre une montée soudaine des importations ou une chute des prix, qui ont été dévoilées par la Commission européenne en octobre 2025. Le 2 novembre, le ministre délégué chargé de l’Europe avait exigé des garanties en demandant à ce que cette fameuse clause de sauvegarde soit « adoptée et reconnue par les pays du Mercosur avant toute signature de l’accord ».

Sauf que l’accord lui-même ne peut plus être modifié sans rouvrir de longues négociations avec les pays du Mercosur (ce qu’ils refusent). En revanche, il y a des possibilités d’introduire des mesures de garanties qui se font par l’adoption de règlements unilatéraux de l’UE qui ne changent pas l’accord, mais en précisent l’application par l’Union. 

 

Les fameuses mesures de sauvegarde ont été présentées sous la forme d’une proposition de règlement, qui doit encore être soumise au vote du Parlement européen qui aurait lieu après la signature formelle de l’accord. Il n’est donc pas garanti qu’elles soient réellement adoptées. Nombre d’organisations et d’élus avaient, de toute façon, déjà dénoncé des mesures de sauvegarde inapplicables et inefficaces. 

D’après les dernières informations distillées par les leaders européens à la sortie d’un Conseil européen, le 23 octobre 2025, un consensus aurait été trouvé et le Conseil de l’Union européenne devrait se retrouver le 19 décembre 2025 pour signer l’accord, voire pour autoriser une application provisoire avant l’entrée en vigueur (article 218 paragraphe 5 TFUE).

Autrement dit, il faudrait un sacré revirement de situation au sein des Vingt-Sept pour éviter une ratification de la part du Conseil de l’UE. Possible donc, mais improbable. 

En revanche, pour ce texte-là, la bataille n’est pas finie. Il faudra également que le Parlement européen se prononce en faveur à la majorité simple. Le vote pourrait avoir lieu en janvier 2026.

Une voie juridique possible ? 

Il serait aussi possible d’attaquer le traité sur un plan juridique. La France aurait pu saisir la Cour de justice de l’Union européenne pour demander un avis sur la conformité de certaines dispositions avec les traités tel que prévu par l’article 218, paragraphe 11 du TFUE, ce qui suspendrait temporairement leur mise en œuvre.

C’est précisément ce qu’ont tenté de faire des eurodéputés, ce 3 novembre. Ils veulent, selon Euractiv, présenter une demande de résolution auprès de la haute de juridiction de l’UE pour rendre un avis juridique sur la conformité de l’accord commercial avec des traités européens. Son adoption reste incertaine, et elle devrait être examinée au Parlement, le 24 novembre.

Un deuxième volet qui pourrait encore prendre des années

Le second texte de l’accord UE-Mercosur (pilier « Dialogue politique et coopération »)  relève d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres. Il prévoit des engagements sur la lutte contre le changement climatique lié à l’Accord de Paris, la  protection de la biodiversité et la promotion de droits sociaux et du travail. Il instaure un  cadre de coopération institutionnelle, politique, scientifique et culturelle entre les institutions  de l’UE et les États du Mercosur. 

Étant donné cette nature mixte, la ratification nationale – vraisemblablement via un vote au Parlement français – fait partie du processus, ce qui confère aux États membres une marge d’appréciation dans la mise en œuvre du pilier coopération. 

Mais, contrairement au traité CETA, l’accord entre l’UE et le Canada, l’enjeu des votes des Parlements nationaux est moindre. En effet, la partie commerciale du CETA (suppression des droits de douane, appellations d’origine protégée, marchés publics… ) est entrée en vigueur temporairement en 2017, le temps que les États membres de l’UE ratifient chacun la partie politique. Mais la division en deux blocs n’est pas d’origine, le CETA avait, à la base, été présenté en un seul bloc aux États membres.

Or, la France et huit autres États n’ont toujours pas autorisé la ratification. En cas de vote négatif de la France, la totalité de l’accord devrait être suspendue. Cette procédure donne ainsi à chaque État membre un droit de véto sur le texte.

Mais pour le traité UE-Mercosur, la Commission européenne a donc prévu le coup, et a présenté le traité en deux blocs bien distincts dès le début. Ainsi, si un Parlement national refuse la partie « politique » du traité UE-Mercosur, cela n’aura pas d’incidence sur la partie qui relève de la compétence européenne.

Et après ?

Enfin, la France dispose encore de plusieurs leviers d’action post-adoption potentielle du traité : elle peut renforcer les contrôles douaniers et sanitaires pour vérifier le respect des normes européennes, imposer des certifications supplémentaires pour les produits agricoles, ou utiliser son influence dans les instances de régulation européenne afin de retarder ou conditionner l’application effective de certaines dispositions de l’accord.  

Cependant plusieurs analystes s’inquiètent de possibles barrières mises en place par le traité UE-Mercosur, comme le mécanisme de rééquilibrage introduit dans la version conclue en décembre 2024 qui permettrait à l’une des parties de faire valoir un intérêt commercial et de demander une compensation si une mesure prise par l’autre « affecte défavorablement le commerce ».

En conclusion, la France peut encore influer sur le traité UE–Mercosur, mais son pouvoir dépend du volet concerné : limité sur le commerce, décisif sur la coopération et le  développement durable, où Paris reste un acteur clé. 

 

Auteurs :

Auteur et autrice : Mohamed Labed, étudiant en Master droit européen à l’Université Paris Est Créteil

Clara Robert-Motta, journaliste

Relectrice : Sarah Auclair, doctorante en droit public à l’Université Paris Est Créteil

Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun

Secrétariat de rédaction : Clara Robert-Motta, journaliste

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