Choisir ses habitants ? En Hongrie, une mesure contraire au droit de l’UE

Les Surligneurs 2026-04-03 View source

Source :France Info, 19 mars 2026

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En Hongrie, la loi dite de « protection de l’identité locale » permet désormais aux communes de filtrer les nouvelles arrivantes et les nouveaux arrivants. Depuis le 1er juillet 2025, les municipalités peuvent combiner plusieurs outils pour contrôler l’installation sur leur territoire, notamment un droit de préemption, l’interdiction d’établir une adresse, le fait de soumettre cette adresse à des conditions et une contribution financière à l’installation. 

La loi va même plus loin car elle autorise les communes à appliquer ces restrictions seulement sur certaines zones et à fixer des conditions laissant place à l’appréciation locale. Elle leur permet de tenir compte de la « forme de vie locale », de l’« organisation sociale » de la commune et même, en fonction du marché du travail, de déterminer quels types d’activités ou de personnes seraient « souhaités » sur le territoire. 

Cette loi est déjà utilisée dans la commune d’Újlengyel. Un décret communal prévoit un droit de préemption, une audition personnelle des personnes candidates à l’achat, une contribution d’installation de 20 000 forints et des conditions sociales très dures pour obtenir une adresse.

Mais la Hongrie, État membre de l’Union européenne et partie à la Convention européenne des droits de l’Homme, peut-elle permettre à ses communes de choisir qui peut vivre sur son territoire ?

Côté droit de l’UE : la libre circulation…

S’agissant de la liberté de circulation, l’article 21 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) dispose que « tout citoyen de l’Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres ». La directive 2004/38 précise toutefois que ce régime s’applique au citoyen de l’Union qui « se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité ». 

Autrement dit, si la mesure hongroise frappe d’abord des personnes déjà hongroises qui veulent seulement s’installer dans une autre commune du pays, le grief tiré de la libre circulation de l’Union n’est pas le plus immédiat mais reste pris en compte par la Cour de Justice de l’Union européenne.

En revanche, dès qu’une commune hongroise entrave l’installation de citoyennes et citoyens d’autres États membres, cela entre dans le champ du droit de l’Union et peut être analysé comme une entrave à la libre circulation.

La directive 2004/38 n’autorise les restrictions à la liberté de circulation et de séjour que pour des « raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique ». Elle précise même que « ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques ». 

Dès lors, un dispositif qui permettrait à des communes de filtrer les arrivantes et les arrivants au nom de la composition sociale locale, de l’identité du territoire ou de considérations d’opportunité économique s’éloignerait fortement des motifs admis par le droit de l’Union.

Il s’agirait donc d’une entrave à la liberté de circulation des personnes, susceptible de contrevenir au droit de l’Union européenne. La mesure pourrait exposer la Hongrie, en tant qu’État membre, à une procédure d’infraction.

… et la discrimination indirecte

La directive 2000/43/CE définit la discrimination indirecte comme « une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre [qui] est susceptible d’entraîner un désavantage particulier pour des personnes d’une race ou d’une origine ethnique donnée par rapport à d’autres personnes ». 

Et son champ couvre « l’accès aux biens et services et la fourniture de biens et services, à la disposition du public, y compris en matière de logement ». Dit autrement, des critères de revenu, d’emploi, de diplôme, de langue ou de « compatibilité » avec l’ordre social local peuvent être juridiquement attaqués parce qu’ils en produisent les effets dans l’accès au logement. 

Si des critères apparemment neutres comme le revenu, l’emploi, le diplôme, la langue ou la « compatibilité » avec l’organisation sociale locale servent en pratique à écarter une minorité, notamment les Roms ou les Tziganes, le droit de l’Union trouve alors pleinement à s’appliquer.

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne va dans le même sens puisqu’« est interdite toute discrimination fondée notamment sur […] les origines ethniques […] [et] l’appartenance à une minorité nationale », même si elle ne s’applique que dans le cadre du droit de l’Union.

L’arrêt CHEZ Razpredelenie Bulgaria est particulièrement éclairant à ce sujet, car la Cour de Justice de l’Union européenne y admet qu’une mesure apparemment neutre, appliquée à un territoire sans viser explicitement un groupe ethnique, peut néanmoins relever de la discrimination indirecte lorsqu’elle produit, en pratique, un désavantage particulier pour les personnes appartenant à ce groupe.

Il s’agit donc d’un ensemble de critères territoriaux et sociaux dont les effets pèsent de manière prévisible sur les minorités ethniques. 

Côté CEDH : la liberté de choisir sa résidence

L’article 2 du Protocole n°4 garantit à toute personne se trouvant légalement sur le territoire d’un État la liberté de circulation et le libre choix de sa résidence. Il ajoute que les restrictions doivent être « prévues par la loi » et, dans certaines zones déterminées, « justifiées par l’intérêt public dans une société démocratique ». Une commune ne peut donc pas filtrer les habitantes et les habitants comme elle l’entend au nom d’une identité locale. 

Selon le guide de la Cour sur l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’homme, « la discrimination indirecte peut résulter des conséquences préjudiciables disproportionnées d’une politique ou d’une mesure générale apparemment neutre mais ayant des effets discriminatoires spécifiques sur un groupe particulier ». 

Et la Cour précise encore qu’une discrimination indirecte « n’exige pas nécessairement qu’il y ait une intention discriminatoire ». Par exemple, dans l’affaire Timishev c. Russie, la Cour a jugé qu’une différence de traitement fondée exclusivement ou de manière décisive sur l’origine ethnique ne pouvait pas être objectivement justifiée dans une société démocratique. 

Si le droit européen n’interdit pas toute réglementation locale de l’installation, il interdit en revanche qu’une commune transforme cette réglementation en droit de regard sur les personnes qu’elle juge souhaitables ou indésirables, eu égard au principe de non-discrimination et de liberté de circulation.

 

Auteurs :

Autrice : Sarah Auclair, doctorante en droit public à l’Université Paris-Est-Créteil

Relectrice : Tania Racho, docteure en droit européen, juge assesseure à la Cour nationale du droit d’asile

Liens d’intérêts ou fonctions politiques déclarés des intervenants à l’article : aucun

Secrétariat de rédaction : Guillaume Baticle, journaliste, doctorant en droit public à l’Université de Poitiers

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